新修訂的《生態(tài)環(huán)境行政處罰辦法》（以下簡稱“處罰辦法”）第十一條規(guī)定，生態(tài)環(huán)境主管部門在法定職權范圍內實施生態(tài)環(huán)境行政處罰。法律、法規(guī)授權的生態(tài)環(huán)境保護綜合行政執(zhí)法機構等組織在法定授權范圍內實施生態(tài)環(huán)境行政處罰。

而《行政處罰法》第十七條規(guī)定，行政處罰由具有行政處罰權的行政機關在法定職權范圍內實施。該法第三十八條同時規(guī)定，行政處罰沒有依據(jù)或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。

根據(jù)國家對生態(tài)環(huán)境部門垂直管理體制改革的有關精神，縣級生態(tài)環(huán)境部門調整為市級生態(tài)環(huán)境部門的派出機構，不再是縣級人民政府的工作部門。目前縣級生態(tài)環(huán)境部門既不是生態(tài)環(huán)境主管部門，更不是行政機關。在沒有法律法規(guī)授權的情況下，派出機構不能以自己的名義實施行政處罰。

目前，僅有《深圳經(jīng)濟特區(qū)生態(tài)環(huán)境保護條例》授權市生態(tài)環(huán)境部門派出機構可以以自己名義開展轄區(qū)生態(tài)環(huán)境保護監(jiān)督管理，依法查處生態(tài)環(huán)境違法行為。以及《重慶市環(huán)境保護條例》授權市、區(qū)縣（自治縣）生態(tài)環(huán)境主管部門行使的行政處罰權，分別由市、區(qū)縣（自治縣）生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法機構實施。

所以，生態(tài)環(huán)境部門實施行政處罰，必須要有行政主體適格。目前不具有主體資格的派出機構、生態(tài)環(huán)境保護綜合執(zhí)法機構在沒有法律法規(guī)授權的情況下，不得以自己的名義實施行政處罰，否則，行政處罰決定無效。

在日常的基層執(zhí)法工作中，各區(qū)、縣需要處罰的案件不可能全由市生態(tài)環(huán)境局來辦理，那么，如何解決這一問題呢？筆者認為，可以從以下方面予以解決。

一、統(tǒng)一行政執(zhí)法證件，統(tǒng)一刻制行政執(zhí)法專用章。

根據(jù)《處罰辦法》第二十三條規(guī)定，執(zhí)法人員在調查或者進行檢查時，應當主動向當事人或者有關人員出示執(zhí)法證件。當事人或者有關人員有權要求執(zhí)法人員出示執(zhí)法證件。執(zhí)法人員不出示執(zhí)法證件的，當事人或者有關人員有權拒絕接受調查或者檢查。

對此，首要任務是將各區(qū)、縣執(zhí)法人員的執(zhí)法證件統(tǒng)一為市生態(tài)環(huán)境局為單位，各區(qū)、縣執(zhí)法人員以市局的名義開展檢查或調查，辦理行政處罰案件。如四川省巴中市生態(tài)環(huán)境局在咨詢當?shù)胤ㄔ翰f(xié)調市司法部門后，由市司法部門對全市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)執(zhí)法人員統(tǒng)一考試，對考試合格的報四川省司法廳統(tǒng)一頒發(fā)了以巴中市生態(tài)環(huán)境局為單位的行政執(zhí)法證，并給各區(qū)、縣統(tǒng)一刻制了帶編號的巴中市生態(tài)環(huán)境局行政執(zhí)法專用章，由各區(qū)、縣生態(tài)環(huán)境局保管使用。

二、由市局明確各區(qū)縣辦理案件范圍，并承擔轄區(qū)內違法案件查處。

為進一步規(guī)范行政執(zhí)法行為，提高工作效率，可由市生態(tài)環(huán)境局出臺全市生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)綜合行政執(zhí)法內部工作規(guī)范，明確各區(qū)、縣以市局的名義辦理案件范圍，指派各區(qū)、縣生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法機構為各區(qū)、縣轄區(qū)內案件的承辦機構，具體承辦轄區(qū)內立案查處的違法案件。

在基層執(zhí)法中，由于各區(qū)縣在法制審核方面取得法律職業(yè)資格的人員缺乏，為避免法制審核和集體討論這兩個問題在程序上違法，可將具有以下情形的，先由各區(qū)、縣生態(tài)環(huán)境局初步審查后上報市局，由市生態(tài)環(huán)境局進行法制審核和集體討論：

1、符合《處罰辦法》第四十六條規(guī)定，有下列情形之一，擬作出以下行政處罰決定，生態(tài)環(huán)境主管部門應當組織聽證：（一）較大數(shù)額罰款；（二）沒收較大數(shù)額違法所得、沒收較大價值非法財物；（三）暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件、一定時期內不得申請行政許可；（四）限制開展生產(chǎn)經(jīng)營活動、責令停產(chǎn)整治、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)；（五）其他較重的行政處罰。

2、符合《處罰辦法》第四十九條規(guī)定，有下列情形之一，應當由生態(tài)環(huán)境主管部門負責重大執(zhí)法決定法制審核的機構或者法制審核人員進行法制審核：（一）涉及重大公共利益的；（二）直接關系當事人或者第三人重大權益，經(jīng)過聽證程序的；（三）案件情況疑難復雜、涉及多個法律關系的；（四）法律、法規(guī)規(guī)定應當進行法制審核的其他情形。

根據(jù)《行政處罰法》第五十八條第一款及《處罰辦法》第四十九條規(guī)定，行政處罰決定法制審核，僅限于重大行政執(zhí)法（處罰）決定。

此外，不予處罰決定是否需要法制審核？根據(jù)《行政處罰法》第三十三條，不予處罰決定主要適用于不構成應受處罰的行為，或者構成應受處罰的行為，但是可以酌定免予處罰。據(jù)此，原則上，不予處罰決定不屬于“重大”的范疇，不需要法制審核。

3、符合《處罰辦法》第五十二條規(guī)定，有下列情形之一，對情節(jié)復雜或者重大違法行為給予行政處罰的，作出處罰決定的生態(tài)環(huán)境主管部門負責人應當集體討論決定。（一）情況疑難復雜、涉及多個法律關系的；（二）擬罰款、沒收違法所得、沒收非法財物數(shù)額五十萬元以上的；（三）擬吊銷許可證件、一定時期內不得申請行政許可的；（四）擬責令停產(chǎn)整治、責令停產(chǎn)停業(yè)、責令關閉、限制從業(yè)、禁止從業(yè)的；（五）生態(tài)環(huán)境主管部門負責人認為應當提交集體討論的其他案件。地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章另有規(guī)定的，從其規(guī)定。

作者單位：四川省巴中市通江生態(tài)環(huán)境綜合行政執(zhí)法大隊