“要通過生態(tài)環(huán)境分區(qū)管控、政策和規(guī)劃環(huán)評、項(xiàng)目環(huán)評、標(biāo)準(zhǔn)等政策手段，優(yōu)化國土空間開發(fā)保護(hù)格局，把經(jīng)濟(jì)活動、人的行為限制在自然資源和生態(tài)環(huán)境能夠承受的限度內(nèi)。”日前，生態(tài)環(huán)境部部長黃潤秋在2024年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作會議上的工作報告，將政策環(huán)評重新拉回大家的視野。

環(huán)評圈里有個說法，政策環(huán)評像是一個漸行漸近卻未曾來到面前的朋友，神秘且令人好奇。從2002年《環(huán)境影響評價法》立法過程中引發(fā)強(qiáng)烈討論卻最終擱淺，到《“十四五”環(huán)境影響評價與排污許可工作實(shí)施方案》明確提出將穩(wěn)步推進(jìn)政策環(huán)評相關(guān)工作，政策環(huán)評20多年間兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，卻也一步一個腳印，從理論研討邁入了試點(diǎn)實(shí)踐。那么，政策環(huán)評現(xiàn)在進(jìn)展如何？

目標(biāo)：最大限度減少資源環(huán)境代價

上世紀(jì)80年代，“有水快流”政策是我國采礦業(yè)的熱詞。“大礦大開、小礦放開，有水快流”的指導(dǎo)思想，導(dǎo)致的結(jié)果便是全國遍地開礦，生態(tài)破壞嚴(yán)重。

原環(huán)境保護(hù)部環(huán)境工程評估中心黨委書記梁鵬，20多年前曾進(jìn)入支撐小組保障《環(huán)境影響評價法》的起草工作。在他的回憶中，政策環(huán)評曾被列為《環(huán)評法》需要解決的問題之一，而“有水快流”的案例也作為政策環(huán)評支撐材料提供至全國人大。

“曾經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)也可以開煤礦，但最終這些政策因?yàn)樯鷳B(tài)破壞等原因取消了，而這正是證明了對政策開展環(huán)評的必要性。”梁鵬介紹道。

先通過制定政策確定基本方向和總體要求，而后編制規(guī)劃并落實(shí)具體項(xiàng)目，是我國各級政府部門的基本工作程序。正如“有水快流”政策帶來的后果，一旦決策環(huán)節(jié)出現(xiàn)問題，政策帶來的后續(xù)影響便很難彌補(bǔ)。

事實(shí)上，政策環(huán)評的確能夠幫助決策避免類似的問題。政策環(huán)評，是對政策實(shí)施可能造成的重大生態(tài)、環(huán)境影響開展的事前預(yù)斷性評價，將環(huán)境影響評價的對象進(jìn)一步向決策鏈上游延伸，部分與資源環(huán)境影響關(guān)聯(lián)度較高的政策被納入其中。

“如果事前進(jìn)行環(huán)境影響評估，則有可能提出更加科學(xué)的政策方案和不良影響預(yù)防措施,最大限度減少決策實(shí)施的資源環(huán)境代價。”生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心副主任王亞男告訴記者。

此外，王亞男介紹，通過政策環(huán)評還可以將信息公開、公眾參與和專家論證更好地結(jié)合起來：“充分調(diào)動各方面力量共同參與政府決策，并借此充分保障社會公眾的環(huán)境信息知情權(quán)和環(huán)保工作參與權(quán)。”

變化：方法學(xué)與法規(guī)依據(jù)逐步完善

在《環(huán)境影響評價法》立法討論期間，政策環(huán)評曾遭遇極大的阻力。

梁鵬表示，當(dāng)時關(guān)于政策環(huán)評的討論主要集中于方法學(xué)上：“很多人都在問，該用怎樣的方法來做政策的評價，到底能不能對政策進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的評價。”最終，方法學(xué)的缺漏導(dǎo)致了政策環(huán)評的擱淺，相關(guān)內(nèi)容并未寫入法律。

在此之后的時間里，對方法學(xué)的探索成為政策環(huán)評發(fā)展的關(guān)鍵內(nèi)容。王亞男介紹，2014年起生態(tài)環(huán)境部設(shè)立“重大經(jīng)濟(jì)政策環(huán)境評價”項(xiàng)目，通過借鑒世界銀行經(jīng)驗(yàn)、結(jié)合中國國情，提出了“預(yù)警+保障”的政策環(huán)評框架，并分別開展了新型城鎮(zhèn)化和經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)型等領(lǐng)域的政策環(huán)評示范案例研究。

“生態(tài)環(huán)境部先后完成了新型城鎮(zhèn)化政策環(huán)境評價研究、發(fā)達(dá)城市群協(xié)同發(fā)展政策環(huán)境評價研究、區(qū)域經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型政策環(huán)境評價等十余項(xiàng)政策環(huán)評示范案例研究。”王亞男說。

基于相對豐富的研究成果，2020年生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析技術(shù)指南（試行）》，政策環(huán)評基本工作流程和技術(shù)要點(diǎn)就此提出。

與評價方法完善同步的，是政策環(huán)評在國家法規(guī)層面的逐步落實(shí)。2015年1月1日施行的《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》規(guī)定，國務(wù)院有關(guān)部門和省、自治區(qū)、直轄市人民政府組織制定經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，應(yīng)當(dāng)充分考慮對環(huán)境的影響，聽取有關(guān)方面和專家的意見。這是我國環(huán)境立法首次提出政策環(huán)評的雛形。

2019年國務(wù)院頒布的《重大行政決策程序暫行條例》中明確規(guī)定，決策承辦單位根據(jù)需要對決策事項(xiàng)涉及的人財(cái)物投入、資源消耗、環(huán)境影響等成本和經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)境效益進(jìn)行分析預(yù)測。

而2021年《中共中央 國務(wù)院關(guān)于深入打好污染防治攻堅(jiān)戰(zhàn)的意見》也明確提出，開展重大經(jīng)濟(jì)技術(shù)政策的生態(tài)環(huán)境影響分析和重大生態(tài)環(huán)境政策的社會經(jīng)濟(jì)影響評估。

“總體來看，我國開展政策環(huán)評已經(jīng)具備堅(jiān)實(shí)的法律法規(guī)基礎(chǔ)，也有很強(qiáng)的現(xiàn)實(shí)需要。”王亞男說。

實(shí)踐：17個試點(diǎn)開展探索

2021年，政策環(huán)評邁出新的一步：生態(tài)環(huán)境部印發(fā)《關(guān)于開展重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策生態(tài)環(huán)境影響分析試點(diǎn)的函》，首次在全國層面實(shí)施政策環(huán)評試點(diǎn)。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心研究員劉大鈞坦言，盡管我國在政策環(huán)評理論研究和實(shí)踐探索方面已經(jīng)開展了一些工作，但整體來講政策環(huán)評仍然處于起步階段。“我國的政策體系具有自己的特點(diǎn)，不能簡單照搬西方模式，必須探索建立適合自身的組織管理和理論方法體系。”劉大鈞說。

在這樣的背景下，要推動政策環(huán)評從理論走向?qū)嵺`，并最終納入政策制定的程序，必須通過試點(diǎn)積累經(jīng)驗(yàn)。2021年8月19日，第一批政策環(huán)評試點(diǎn)工作正式啟動，其中共包括12個正式試點(diǎn)和5個儲備試點(diǎn)。

生態(tài)環(huán)境部環(huán)境工程評估中心研究員耿海清認(rèn)為，本次試點(diǎn)無論是涉及的政策層級、政策形式還是政策類型都比較豐富，具有一定的代表性。

“17個試點(diǎn)單位抽調(diào)精干力量組建了技術(shù)團(tuán)隊(duì)，涉及技術(shù)單位22家、技術(shù)人員200多人，以及眾多行政管理部門。通過本次試點(diǎn)，顯著提升了專家學(xué)者和管理部門對政策環(huán)評的認(rèn)識，為今后推進(jìn)政策環(huán)評工作加強(qiáng)了能力儲備。”耿海清說。

此外在成果轉(zhuǎn)化方面，政策環(huán)評也取得了明顯的成績。山東省濱州市生態(tài)環(huán)境局相關(guān)負(fù)責(zé)同志告訴記者，濱州市目前基于固廢處置利用政策環(huán)評，發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步推動濱州市工業(yè)固體廢物綜合利用處置工作的通知》（濱環(huán)字〔2022〕95號），指導(dǎo)綜合利用處置工作的開展。

而在青海，對新能源政策生態(tài)環(huán)境影響分析的成果成為青海省相關(guān)部門制定政策和進(jìn)行環(huán)境管理的重要依據(jù)。試點(diǎn)中提出的“將生態(tài)環(huán)境因素納入政策制定過程的綜合決策機(jī)制”等建議，推動青海政策制定部門將生態(tài)環(huán)境考量融入政策制定和實(shí)施過程。