環(huán)境影響評(píng)價(jià)是伴隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展問題應(yīng)運(yùn)而生的，如今幾乎所有的歐美發(fā)達(dá)國(guó)家均通過法律將戰(zhàn)略環(huán)評(píng)確立為一項(xiàng)強(qiáng)制性制度，旨在識(shí)別政府部門各項(xiàng)擬議戰(zhàn)略（政策、規(guī)劃和方案）的潛在影響，防止政策規(guī)劃和方案對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生負(fù)面影響。當(dāng)前，我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展已進(jìn)入加快綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段。為推進(jìn)美麗中國(guó)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)人與自然和諧共生，各部門紛紛出臺(tái)多項(xiàng)政策。盡管這些政策各有側(cè)重，但其落地實(shí)施卻環(huán)環(huán)相扣。因此，各項(xiàng)政策不僅要獨(dú)立有效，還需相互協(xié)同。

新形勢(shì)新任務(wù)對(duì)生態(tài)文明建設(shè)和生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作也提出了新的更高要求。開展政策環(huán)評(píng)，推動(dòng)將環(huán)境因素納入部門綜合決策過程，充分考慮累積性影響、環(huán)境治理的最佳時(shí)機(jī)以及不同部門間的潛在互動(dòng)等因素，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展戰(zhàn)略提供決策支持，將有助于實(shí)現(xiàn)局部與全局相協(xié)調(diào)、治標(biāo)與治本相貫通、當(dāng)前與長(zhǎng)遠(yuǎn)相結(jié)合，從而提升生態(tài)環(huán)境治理的效率，實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值的正向轉(zhuǎn)化，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展賦能。

完善政策環(huán)評(píng)制度性建設(shè)的必要性

第一，完善環(huán)評(píng)制度是建設(shè)美麗中國(guó)的迫切需要。綠色低碳發(fā)展是解決生態(tài)環(huán)境問題的根本途徑，因此需妥善處理高質(zhì)量發(fā)展與高水平保護(hù)、重點(diǎn)攻堅(jiān)與協(xié)同治理之間的關(guān)系。在推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的進(jìn)程中，宏觀經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)性至關(guān)重要，需從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展整體架構(gòu)出發(fā)，深入解決環(huán)境資源保護(hù)問題。環(huán)評(píng)制度作為連接經(jīng)濟(jì)效益與環(huán)境效益的橋梁，對(duì)于實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的和諧共生具有重要作用。通過政策環(huán)評(píng)，可在國(guó)家和地方制定重大經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策前，對(duì)相關(guān)事項(xiàng)可能產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行深入分析，論證其環(huán)境可行性，為資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、工農(nóng)業(yè)布局和生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供科學(xué)依據(jù)，有助于在決策源頭強(qiáng)化整體性保護(hù)和系統(tǒng)性治理，確保國(guó)家重大戰(zhàn)略的實(shí)施，支撐綜合決策，從而更有針對(duì)性地推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。然而，與宏觀政策取向一致性評(píng)估、社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等工作的進(jìn)展相比，政策環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度建設(shè)略顯滯后，其對(duì)生態(tài)環(huán)境保護(hù)的多維度協(xié)同作用明顯不足。

第二，強(qiáng)化源頭預(yù)防是應(yīng)對(duì)環(huán)境挑戰(zhàn)的有力抓手。當(dāng)前，我國(guó)生態(tài)文明建設(shè)正處于多重壓力交織、肩負(fù)重任的關(guān)鍵階段，生態(tài)環(huán)境保護(hù)仍面臨結(jié)構(gòu)性、根源性、趨勢(shì)性的巨大壓力，尚未得到根本性緩解。生態(tài)環(huán)境建設(shè)雖穩(wěn)中向好，但基礎(chǔ)尚需加固，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量從量變到質(zhì)變的拐點(diǎn)還沒有到來。與此同時(shí)，生物技術(shù)、轉(zhuǎn)基因技術(shù)、核能技術(shù)等新興技術(shù)的快速發(fā)展，亦伴隨新的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，給生態(tài)環(huán)境管理帶來了諸多不確定性。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，政策環(huán)評(píng)可以發(fā)揮在決策端源頭預(yù)防，守牢美麗中國(guó)建設(shè)安全底線的作用。通過政策環(huán)評(píng)，能夠促進(jìn)不同領(lǐng)域、部門間的深入溝通與緊密協(xié)作，共同應(yīng)對(duì)生態(tài)環(huán)境難題，從而構(gòu)建起一個(gè)多元協(xié)同、高效運(yùn)作的生態(tài)環(huán)境治理體系。針對(duì)新興技術(shù)帶來的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，政策環(huán)評(píng)可通過戰(zhàn)略分析和科學(xué)評(píng)估，提出切實(shí)可行的風(fēng)險(xiǎn)管理措施和建議，為政府決策提供科學(xué)依據(jù)。此外，環(huán)境影響評(píng)價(jià)亦逐步成為我國(guó)積極參與全球環(huán)境治理的重要工具。以2023年簽署的《〈聯(lián)合國(guó)海洋法公約〉下國(guó)家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性的養(yǎng)護(hù)和可持續(xù)利用協(xié)定》為例，環(huán)境影響評(píng)價(jià)被作為其中的重要部分，提出從戰(zhàn)略層面評(píng)價(jià)當(dāng)前影響和未來潛在影響，確定研究?jī)?yōu)先事項(xiàng)，旨在為全球海洋治理進(jìn)一步建章立制。

第三，完善政策環(huán)評(píng)是應(yīng)對(duì)氣候變化的有力舉措。為應(yīng)對(duì)氣候變化的挑戰(zhàn)，我國(guó)已啟動(dòng)“1+N”政策體系建設(shè)，并提出實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的時(shí)間表和路線圖。鑒于相關(guān)政策涉及類型和領(lǐng)域的多樣性，若在政策制定階段未能充分評(píng)估政策目標(biāo)、內(nèi)容和措施對(duì)生態(tài)環(huán)境的作用機(jī)制、影響類型以及影響程度，則很可能引發(fā)潛在的環(huán)境與社會(huì)問題。推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，首要層面是宏觀經(jīng)濟(jì)決策的科學(xué)性，要從經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展構(gòu)架上解決環(huán)境資源保護(hù)的問題。將溫室氣體評(píng)價(jià)納入現(xiàn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度，將提升生態(tài)環(huán)境管理部門應(yīng)對(duì)氣候變化的能力，有利于生態(tài)環(huán)境管理部門從全局的角度開展生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作。與建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評(píng)和規(guī)劃環(huán)評(píng)中開展碳評(píng)價(jià)不同，政策環(huán)評(píng)旨在決策端發(fā)力，在統(tǒng)籌考慮政策實(shí)施的碳減排效應(yīng)和環(huán)境效應(yīng)的同時(shí)，更加關(guān)注氣候變化與環(huán)境的伴生效應(yīng)、次生效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)。通過分析政策實(shí)施可能帶來的不利生態(tài)環(huán)境影響，源頭預(yù)防溫室氣體減排和污染物減排的“蹺蹺板”效應(yīng)，保障生態(tài)環(huán)境保護(hù)與減污降碳在目標(biāo)、區(qū)域、領(lǐng)域等多個(gè)層面實(shí)現(xiàn)協(xié)同，從宏觀上對(duì)低碳經(jīng)濟(jì)進(jìn)行引導(dǎo)發(fā)展，形成制度合力。

對(duì)策建議

第一，基于實(shí)踐構(gòu)建適應(yīng)多維度政策環(huán)評(píng)模式。政策環(huán)評(píng)盡管在國(guó)外已經(jīng)普遍開展，但鑒于我國(guó)的政策制定方式和當(dāng)前的生態(tài)環(huán)境保護(hù)狀況，這一工作不能急于求成，而是需要長(zhǎng)期的、多維度的探索和推進(jìn)，逐步形成靈活、包容、多樣的評(píng)價(jià)模式。基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，建議采用多維度、多種情景模式來開展政策環(huán)評(píng)工作。

一方面，借鑒如鹽堿地綜合利用有關(guān)政策制定的成功經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建“政策—環(huán)評(píng)”雙軌并行模式。對(duì)于可能產(chǎn)生直接或潛在重大生態(tài)環(huán)境影響的區(qū)域和行業(yè)發(fā)展、資源開發(fā)利用、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整和生產(chǎn)力布局的重大綜合性政策以及重大戰(zhàn)略，在政策制定初期同步開展政策環(huán)境影響分析，確保環(huán)境因素成為政策決策的重要考量因素。這種模式有助于在政策制定早期就發(fā)現(xiàn)并處理潛在的環(huán)境問題，并在政策中落實(shí)生態(tài)環(huán)境保護(hù)措施，從而提高政策制定與生態(tài)文明建設(shè)的協(xié)同性和一致性。

另一方面，根據(jù)第一批政策環(huán)評(píng)試點(diǎn)工作的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建“差異化—精細(xì)化”協(xié)同推進(jìn)模式。對(duì)于可能對(duì)生產(chǎn)和消費(fèi)行為產(chǎn)生深遠(yuǎn)影響的經(jīng)濟(jì)、技術(shù)政策，結(jié)合不同地區(qū)、不同政策的特性和需求，制定具體的政策環(huán)評(píng)方案。根據(jù)我國(guó)政策制定的特點(diǎn)和政策可能產(chǎn)生的生態(tài)環(huán)境影響階段，著眼于政策全生命周期，評(píng)價(jià)介入時(shí)機(jī)既可以是政策制定階段，也可以是政策實(shí)施階段。這種模式有助于提出更加符合實(shí)際情況的生態(tài)環(huán)保措施，提高政策環(huán)評(píng)的結(jié)論有效性和落地實(shí)效性。

第二，聚焦關(guān)鍵領(lǐng)域和重大問題找準(zhǔn)切入點(diǎn)。按照國(guó)家地方“上下協(xié)同”、系統(tǒng)內(nèi)外“橫縱交織”、戰(zhàn)略規(guī)劃“遠(yuǎn)近謀劃”的思路，針對(duì)當(dāng)前我國(guó)面臨的氣候變化、資源消耗、生態(tài)保護(hù)等環(huán)境問題，以及具有廣泛影響和高環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的重大政策，積極推進(jìn)政策環(huán)評(píng)工作。

首先，聚焦國(guó)家層面的重大戰(zhàn)略與政策決策。對(duì)于新質(zhì)生產(chǎn)力培育、應(yīng)對(duì)氣候變化、區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、鹽堿地綜合利用戰(zhàn)略等重大戰(zhàn)略，政策環(huán)評(píng)應(yīng)發(fā)揮其決策端前置性源頭預(yù)防作用，確保這些戰(zhàn)略在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)，不損害生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)的協(xié)調(diào)推進(jìn)。

其次，關(guān)注重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)與領(lǐng)域的政策影響。在能源、交通、化工等重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)，以及生態(tài)保護(hù)紅線區(qū)、資源開發(fā)區(qū)等重點(diǎn)區(qū)域，政策環(huán)評(píng)應(yīng)特別重視這些領(lǐng)域政策可能對(duì)環(huán)境產(chǎn)生的長(zhǎng)期和累積影響，確保政策制定與實(shí)施過程中充分考慮環(huán)境因素。

最后，還需關(guān)注前沿以及新型生態(tài)環(huán)境問題。針對(duì)生物多樣性保護(hù)、新污染物治理、固廢綜合利用等問題，政策環(huán)評(píng)應(yīng)作為預(yù)判生態(tài)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)、強(qiáng)化源頭預(yù)防的有效工具，為政策制定提供科學(xué)依據(jù)，確保我國(guó)生態(tài)環(huán)境持續(xù)健康發(fā)展。

第三，把脈政策特征不斷豐富完善技術(shù)方法。與項(xiàng)目環(huán)評(píng)聚焦于具體生態(tài)環(huán)境問題的“靶向治療”相比，政策環(huán)評(píng)應(yīng)更注重對(duì)政策和戰(zhàn)略等宏觀決策的“未病先防”，致力于將環(huán)境因素融入部門綜合決策，助力高水平保護(hù)和高質(zhì)量發(fā)展。鑒于我國(guó)政策體系和決策過程與西方國(guó)家存在顯著差異，在推進(jìn)本土化的政策環(huán)評(píng)工作時(shí)，不能局限于某一政策的特定階段，而應(yīng)采取“一策一方”的策略。通過“把脈問診”政策以及這一政策體系在整個(gè)生命周期中對(duì)生態(tài)環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，找準(zhǔn)政策環(huán)評(píng)發(fā)力點(diǎn)。在此基礎(chǔ)上，提出“系統(tǒng)調(diào)理”社會(huì)經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)和生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)的對(duì)策建議，助力綠色化、低碳化的高質(zhì)量發(fā)展階段。

在技術(shù)方法的選擇上，政策環(huán)評(píng)應(yīng)緊密結(jié)合政策對(duì)生態(tài)環(huán)境產(chǎn)生不利影響的機(jī)制、路徑、強(qiáng)度、范圍和時(shí)長(zhǎng)而進(jìn)行靈活選擇，并注重如何系統(tǒng)、準(zhǔn)確地刻畫社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境之間的關(guān)系，促使評(píng)價(jià)結(jié)果更具科學(xué)性、預(yù)判性和前瞻性。通過實(shí)踐探索逐步完善政策環(huán)評(píng)的技術(shù)方法體系，逐步建立起分模式、分情景、分類別的政策環(huán)評(píng)方法庫，適時(shí)開發(fā)基于成本—收益分析、人群健康影響評(píng)價(jià)、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)等更為復(fù)雜的政策環(huán)評(píng)大數(shù)據(jù)決策支持系統(tǒng)，為政策制定提供更加科學(xué)、精準(zhǔn)的環(huán)境影響評(píng)估支持。