建設(shè)全國統(tǒng)一碳排放權(quán)交易市場是以習(xí)近平同志為核心的黨中央作出的重要決策，是利用市場機(jī)制控制和減少溫室氣體排放、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式綠色低碳轉(zhuǎn)型的一項(xiàng)重要制度創(chuàng)新，也是加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)、落實(shí)國際減排承諾的重要政策工具。

　　2017年底，我國啟動碳排放權(quán)交易，在國際社會產(chǎn)生了廣泛影響。當(dāng)前，我國正面臨著前所未有的新形勢：國內(nèi)方面，強(qiáng)化產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展；國際方面，落實(shí)并實(shí)施《巴黎協(xié)定》、強(qiáng)化減排努力和行動。我國將進(jìn)一步完善和落實(shí)全國碳市場的總體方案和制度建設(shè)，加快實(shí)施進(jìn)程，在全球以碳價機(jī)制促進(jìn)低碳轉(zhuǎn)型的變革中，發(fā)揮積極的引領(lǐng)作用。

　　省市試點(diǎn)碳排放權(quán)交易市場取得重要進(jìn)展和顯著成效

　　2011年，按照“十二五”規(guī)劃綱要關(guān)于“逐步建立碳排放交易市場”的要求，我國在北京、天津、上海、重慶、湖北、廣東及深圳7個省市啟動了碳排放權(quán)交易試點(diǎn)工作。截至2019年6月底，7個試點(diǎn)碳市場覆蓋了電力、鋼鐵、水泥等多個行業(yè)近3000家重點(diǎn)排放單位，累計成交量突破3.3億噸，累計成交金額約71億元。企業(yè)履約率保持較高水平，形成了要素完善、特點(diǎn)突出、初具規(guī)模的地方碳市場。試點(diǎn)范圍企業(yè)的碳排放總量和強(qiáng)度實(shí)現(xiàn)“雙下降”，顯示出碳市場以較低成本控制碳排放的良好效果。各試點(diǎn)在體系的設(shè)計和運(yùn)行方面積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)，并從實(shí)踐上比較和驗(yàn)證了各種不同政策設(shè)計的適用性，為建設(shè)全國統(tǒng)一碳市場積累了經(jīng)驗(yàn)、奠定了基礎(chǔ)。

　　我國試點(diǎn)碳市場的實(shí)踐表明，碳市場促進(jìn)了企業(yè)節(jié)能減排，增強(qiáng)了其低碳轉(zhuǎn)型意識，提高了碳資產(chǎn)管理能力，擴(kuò)展了低碳技術(shù)研發(fā)和低碳項(xiàng)目融資來源，催生了碳核查、碳會計、碳審計、碳資產(chǎn)管理、碳金融、碳交易等新業(yè)務(wù)和就業(yè)崗位，對試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展做出了積極貢獻(xiàn)。

　　以湖北省碳市場試點(diǎn)為例，碳市場有利于形成節(jié)能減碳與經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的協(xié)同效應(yīng)，湖北省單位GDP碳排放下降幅度和經(jīng)濟(jì)增長速度在全國排位均持續(xù)上升。增強(qiáng)了控排企業(yè)的低碳意識和制度建設(shè)，90%控排企業(yè)建立了碳資產(chǎn)管理等職能部門，強(qiáng)化了碳排放管理，加大了節(jié)能減碳技術(shù)升級的力度。拓寬了控排企業(yè)低碳技術(shù)研發(fā)和項(xiàng)目融資渠道，通過把碳排放配額向銀行質(zhì)押貸款融資超過1.5億元。對貧困地區(qū)發(fā)揮了綠色扶貧作用。紅安縣老區(qū)戶用沼氣項(xiàng)目群，通過中國核證減排量認(rèn)證后，用于抵償機(jī)制在碳市場交易，收益1300萬元，碳市場建設(shè)和發(fā)展取得了廣泛的社會效益。

　　建設(shè)有中國特色的全國統(tǒng)一碳市場

　　我國碳市場建設(shè)與歐美發(fā)達(dá)國家和地區(qū)的碳市場相比，在所處經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、國際碳減排責(zé)任、碳排放行業(yè)分布和電力市場化程度等方面，都有很大的不同。因此，要學(xué)習(xí)借鑒歐美發(fā)達(dá)國家和地區(qū)碳市場建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，更重要的是堅(jiān)持把碳市場建設(shè)的一般性理論同中國的國情相結(jié)合，建設(shè)有中國特色的全國碳市場。要堅(jiān)持全國碳市場建設(shè)與供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展等宏觀經(jīng)濟(jì)政策相一致，統(tǒng)籌好全國碳市場建設(shè)與電力市場化改革進(jìn)程之間的關(guān)系，統(tǒng)籌好全國碳市場建設(shè)近期與長遠(yuǎn)、效率與公平之間的關(guān)系，也要統(tǒng)籌好全國碳市場建設(shè)與地方碳市場試點(diǎn)和全球碳市場發(fā)展的關(guān)系。

　　全國碳市場建設(shè)的艱巨性和復(fù)雜性，也決定著全國碳市場建設(shè)不可能一蹴而就，而是一項(xiàng)不斷發(fā)展完善的長期工程。

　　全國碳市場在初期階段是一個基于強(qiáng)度的碳市場，而不是基于總量的碳市場?；趶?qiáng)度的碳市場對企業(yè)排放的配額分配主要采用“行業(yè)技術(shù)基準(zhǔn)線”的標(biāo)桿法，其配額數(shù)量由體現(xiàn)碳減排目標(biāo)要求的行業(yè)碳排放績效基準(zhǔn)和企業(yè)實(shí)際產(chǎn)量的乘積所決定，從而對企業(yè)排放總量額度具有靈活性。這種分配方式限制企業(yè)以降低產(chǎn)出水平完成配額，而鼓勵企業(yè)提高能效水平，有助于淘汰落后產(chǎn)能，促進(jìn)整個行業(yè)技術(shù)升級，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量增長。

　　對有些產(chǎn)品和技術(shù)比較復(fù)雜的行業(yè)，則采用歷史強(qiáng)度下降法。這兩種方法都是通過控制企業(yè)碳強(qiáng)度下降水平來實(shí)現(xiàn)全國碳強(qiáng)度下降目標(biāo)，不同于歐美國家和地區(qū)碳市場預(yù)先確定對企業(yè)排放總量的限制，以實(shí)現(xiàn)其國家碳排放量絕對下降的目標(biāo)。

　　當(dāng)然，我國碳排放額度分配也必須考慮預(yù)期的碳排放總量控制，以與我國對外承諾的碳排放總量達(dá)峰目標(biāo)和“十三五”規(guī)劃中能源消費(fèi)總量控制目標(biāo)相銜接，發(fā)揮協(xié)同效應(yīng)。碳排放總量控制應(yīng)遵照循序漸進(jìn)的原則，并逐步在配額分配中得以體現(xiàn)。碳排放額度分配初期以免費(fèi)分配為主，將逐漸引入拍賣機(jī)制并不斷增加拍賣比例，強(qiáng)化碳市場的激勵作用。

　　積極推進(jìn)全國統(tǒng)一碳市場發(fā)展進(jìn)程

　　為推進(jìn)全國碳市場建設(shè)，國家主管部門先后制定了《碳排放權(quán)交易管理暫行辦法》 （2014年）、《全國碳排放權(quán)配額總量設(shè)定與分配方案》（2016年）和《全國碳排放權(quán)交易市場建設(shè)方案（發(fā)電行業(yè)）》（2017年）等全國碳市場建設(shè)政策文件。陸續(xù)發(fā)布了24個行業(yè)企業(yè)排放核算報告指南和10個行業(yè)企業(yè)碳排放核算國家標(biāo)準(zhǔn)，在全國范圍組織開展了對電力等8個行業(yè)的7000余家重點(diǎn)排放單位的歷史碳排放數(shù)據(jù)核算、報告與核查工作，選取四川、江蘇兩省近千家企業(yè)開展配額分配試算，組織建設(shè)全國溫室氣體排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)，確定了全國碳排放權(quán)注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)的工作方案，針對不同市場參與主體開展了大規(guī)模的能力建設(shè)培訓(xùn)。

　　全國碳市場從電力生產(chǎn)和供應(yīng)業(yè)起步，將分階段逐步擴(kuò)大覆蓋的行業(yè)和降低企業(yè)門檻標(biāo)準(zhǔn)，以保證碳市場的效果、效率和公平性。力爭在“十四五”期間擴(kuò)大到石油化工、化學(xué)原料和化學(xué)制品制造業(yè)、非金屬礦物制品業(yè)、黑色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、有色金屬冶煉和壓延加工業(yè)、造紙和紙制品業(yè)、民航業(yè)等年綜合能耗達(dá)到1萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤的企業(yè)。覆蓋的溫室氣體種類為二氧化碳。排放源類別不僅包括化石燃料燃燒產(chǎn)生的直接碳排放，也要包括電力和熱力使用的間接碳排放，這將在我國電力市場尚缺乏價格傳導(dǎo)機(jī)制的情況下，促進(jìn)電力消費(fèi)部門節(jié)電與發(fā)電部門提效的聯(lián)動，這也是我國碳市場設(shè)計有別于發(fā)達(dá)國家的一個特點(diǎn)。

　　當(dāng)前加快推進(jìn)全國碳市場建設(shè)步伐，要重點(diǎn)推進(jìn)以下工作：一是加快建立完善全國碳市場制度體系，推動出臺《全國碳排放權(quán)交易管理暫行條例》，適時發(fā)布企業(yè)排放報告管理辦法、市場交易管理辦法、核查機(jī)構(gòu)管理辦法等重要配套管理規(guī)定。二是加快推進(jìn)全國碳市場基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，優(yōu)化碳排放數(shù)據(jù)報送系統(tǒng)，完善全國碳市場注冊登記系統(tǒng)和交易系統(tǒng)建設(shè)方案并加快實(shí)施。三是推動重點(diǎn)單位完成碳排放數(shù)據(jù)的報送與第三方核查工作。四是組織發(fā)電行業(yè)做好啟動工作，制定發(fā)布發(fā)電行業(yè)配額分配技術(shù)指南，組織開展電力企業(yè)配額測算工作。五是強(qiáng)化基礎(chǔ)能力建設(shè)，重點(diǎn)組織面向生態(tài)環(huán)境系統(tǒng)、各相關(guān)部門、發(fā)電行業(yè)重點(diǎn)排放單位以及第三方核查機(jī)構(gòu)等各類市場參與主體的能力建設(shè)和培訓(xùn)活動，鼓勵地方、行業(yè)協(xié)會和中央企業(yè)集團(tuán)主動發(fā)揮作用，為碳市場的順利運(yùn)行提供人才保障和技術(shù)支撐。